Inleiding
Ter voorbereiding op de onderzoekscommissie falende ict-projecten is gevraagd mijn visie in 2 A-viertjes samen te vatten. Dat is eigenlijk onmogelijk, vooral omdat de insteek die de TK in de voorbereiding lijkt te kiezen al een foute is. Ik kijk vanuit een radicaal ander perspectief naar ICT bij de overheid. Je kunt je wel concentreren op steeds betere zout-filters om het Rijnwater schoon te krijgen, maar wellicht is het beter eens ‘upstream’ met de Kali-mijnen te gaan onderhandelen.... Ik kies er dan ook voor enkele noties met u te delen en van daaruit een aantal faal-oorzaken te duiden.

ICT is niet het probleem, informatievoorziening is de uitdaging
We denken te veel in ICT, computers, netwerken, hardware, gadgets. ‘Geef iedereen een iPad en het gaat vanzelf weer goed!’ Niets is minder waar. Informatie moet georganiseerd zijn, goed opgeslagen en ontsluitbaar. Dat moet bij verschillende soorten informatie. Beleidsnota’s zijn ongestructureerde tekstuele informatiebronnen en daarvoor gelden hele andere ontsluitingseisen dan persoonsgegevens, zoals die in het bevolkingsregister zijn opgenomen. Je gebruikt computers om die informatie te presenteren (op een scherm), maar het meeste werk zit in het organiseren van die informatie. Als beleidsmakers hun nota’s slechts opslaan op hun eigen PC, zal de TK die beleidsnota’s nooit kunnen vinden. De regels en procedures, en de technische ondersteuning van die procedures, zijn veel malen ingewikkelder. Dan blijken er vele juridische en semantische problemen te zijn. (Wat is een nota?, Van wie is het intellectuele eigendom? Wanneer is de nota definitief en welke versie moeten we dan ontsluiten?)

Papier is ook informatie en communicatie technologie!
We zijn het vergeten, maar papier is ook een uitvinding. Een uitvinding die ons heeft geholpen om bepaalde informatie te bewaren en te verspreiden. We schrijven bepaalde informatie op een stukje papier en sturen dat dan aan een ander, die we daarmee geïnformeerd hebben. Daarmee is papier (brief, formulier, boek) een stukje ICT! Nadeel van papier als ICT is de natuurkundige eigenschap van papier: zij bestaat uit moleculen, en moleculen kunnen maar op 1 plaats tegelijk zijn. Ze verplaatsen zich ook relatief traag. Nu we een technologie hebben om informatie te ‘dematerialiseren’ (ontkoppelen van fysieke drager) passen we deze maar al te graag toe. Digitale informatie verplaatst zich in seconden over de hele wereld, kan oneindig gekopieerd worden en bovenal: het kan steeds makkelijk ingelezen worden in andere systemen, zodat er zonder handmatige handelingen mee gewerkt kan worden.

De technologie is een reflectie van de samenleving
Wellicht een beetje abstract: ‘elke fase van de samenleving kent zijn eigen technologie’. In een industriële samenleving kenden we verticaal georganiseerde bureaucratieën, die papier en papierverwerking als dominante technologie hadden.  De samenleving is zich inmiddels aan het horizontaliseren en we zien steeds meer netwerk organisaties ontstaan, die volgens dit principe georganiseerd zijn. Niet alleen Google en Facebook, maar ook Dell, Apple, KLM, Philips, en bijvoorbeeld GE hanteren die organiseer-vorm. De technologie die daarbij hoort vatten we samen onder de term internet en/of 2.0. Dat is een iets te eenvoudig beeld. Er komt veel meer bij kijken, zoals programmeertalen, netwerktechnologieën, XML-talen (html, xbrl, etc.), identificatietechnologieën, beveiligingstechnologieën, etc.

De overheid loopt een fase achter
Waar de samenleving drastisch horizontaliseert, is de overheid nog steeds dominant verticaal georganiseerd. Den Haag is het politieke centrum, zij maakt wetten en beleid, die zij in uitvoering geeft aan verticaal georganiseerde taakorganisaties, die zich vervolgens per taak moeten verantwoorden. Alle strategische middelen van de overheid (geld, personeel, juridische instrumenten en ICT) zijn verticaal georganiseerd en versterken de verticale oriëntatie zelfs. Daarmee loopt de overheid in haar organisatievorm volstrekt achter.

Tien faal-factoren
Gegeven de hierboven staande beschouwing, is het eigenlijk ondoenlijk om aan te geven waar het falen van ICT-projecten nu precies in zit. In de kern is er sprake van een paradigmatische fout. De grondslagen zijn verkeerd, en als die verkeerd zijn zal extra sterke sturing, een betere verantwoording, betere inkoop, etc. niet echt helpen. Dat zijn allemaal ‘single loop’ verbeteringen, en wat er nodig is, is een ‘double loop’ verbetering: ook de grondslagen van overheidsinrichting moeten op de schop. Desalniettemin toch maar 10 stellingen ten aanzien van falende overheids-ict-projecten:

1               Het is vaak een proces, en nog niet een project (niet alle keuzen zijn gemaakt, waardoor uitvoerders en hun ict-ers verstrikt raken in niet gemaakte, politieke en juridische keuzen)

2               Het is politiek, niet ambtelijk (de te automatiseren overheidsactiviteit is een inbreuk op bestaande politieke verhoudingen en men probeert dat zonder een politiek proces, via de ICT, voor elkaar te krijgen)

3               Juristen zitten aan het roer en die weten niet wat uitvoering is (ICT-projecten worden vaak vanuit staf-functies aangestuurd, in de uitvoering werkt het vaak anders, maar dat kan/mag niet gezegd worden. De uitvoerders zien zich genoodzaakt de ICT te negeren en/of te saboteren. Enthousiast meedoen is daarbij een briljante vorm van obstructie).

4               Inkoop is op verkeerde leest geschoeid. De inkoop van ICT gaat vaak voor de laagste prijs (meestal tot 60% van selectie-gewicht). Biedende partijen bieden vaak onmogelijk lage prijs, waarop ze geselecteerd worden. Daarna volgen slinkse methoden (‘meerwerk’) en/of verkeerd gedrag (‘uren schrijven’ ipv. meedenken).

5               Interne organisatie-politiek. ICT is geen technische aangelegenheid, maar een politiek/sociale interventie. Dit wordt vaak niet onderkend. Met ICT proberen bepaalde machten hun positie te versterken, anderen ageren daartegen via de ICT.

6               Beleid en uitvoering verstaan elkaar niet. Beleid zoals dat gemaakt wordt is helaas steeds vaker onuitvoerbaar. Maar dit wordt, gegeven de verondersteld hiërarchische relaties, niet toegegeven. Met veel geweld wordt via ICT een politieke wens doorgedrukt, om pas te falen als de ICT het ‘niet blijkt te doen’. When the shit hits the fan... Daar moet je de ‘fan’ niet de schuld van geven.

7               Juridische semantiek is verkokerd. Er zijn 13 wetgevingsfamilies. Elk van die families heeft een eigen semantiek. ICT is horizontaal en zou moeten verbinden, maar in die verbindingen gaat het mis. De wetgevingsdefinities zijn niet op elkaar aangepast. Als je de Engelse rijkswegen zomaar zou aansluiten op de europese rijkswegen, dan krijg je ongelukken...

8               Ideologisch vooringenomen standpunten drijven de ICT, terwijl dat niet past in de relevante werkelijkheid. Er zijn ICT-projecten waarbij het uitgangspunt is dat de markt het moet doen (huidig kabinetsbeleid), maar in de sector waar dit van toepassing wordt verklaard, is dit niet passend.

9               Tragedy of the commons: er is een aantal basis-voorzieningen nodig (zoals goede authenticatie en vanuit privacy geredeneerde, goede gegevenslogistiek, maar ook ontwikkelorganisatie en beheerorganisatie), maar die moeten gemeenschappelijk zijn. In de huidige verticaal georganiseerde wereld is dat er niet.

10            Gemeenschappelijke taal en gedeeld kennisfonds ontbreekt. ICT is nog zeer jong vakgebied. Thomas Kuhn zou het als een preparadigmatisch vakgebied beschrijven. De ICT-beoefenaren zijn het niet met elkaar eens, hebben niet dezelfde inzichten noch dezelfde normen. Dan helpt bijvoorbeeld een gateway-review ook niet, want elke reviewer redeneert vanuit eigen kennis en inzicht.

Arre Zuurmond, delft, mei 2012

Dr. Arre Zuurmond schrijft dit op persoonlijke titel. Hij is directeur Kafkabrigade. Is sinds 1978 werkzaam met ICT. In 1994 cum laude gepromoveerd op ICT en organisatie-verandering. Was bijzonder hoogleraar ‘ICT en de toekomst van het openbaar bestuur’. Secretaris van ‘Belgendoenhetbeter’. Mede-oprichter van Zenc. Heeft honderden innovatieprojecten voor overheid gedaan. (www.kafkabrigade.nl, www.infocratie.nl, www.zenc.nl).