De basisregistraties en de i-overheid: een persoonlijk essay[1]

Basisregistraties zijn maatschappelijk, juridisch, economisch en organisationeel van grote betekenis. Neem de basisregistraties personen (het GBA), adressen, gebouwen of bedrijven. Hernando de Soto beschrijft hoe in grote delen van de wereld personen, adressen, gebouwen en bedrijven niet goed zijn gedocumenteerd. Dat lijkt triviaal, totdat je beseft dat leerlingen geen diploma kunnen krijgen als ze niet kunnen aantonen inwoner van een bepaald land te zijn, dat kleine ondernemers hun ‘nering’ niet als onderpand bij een bank kunnen gebruiken, omdat de ‘land titles’ niet georganiseerd zijn, of dat corrupte politie agenten zomaar je mooie auto kunnen afpakken, omdat je geen goed eigendomsbewijs hebt. Derde wereld ondernemers kunnen dan niet alleen veel minder lenen, ze moeten ook lenen bij locale (eerder maffia-achtige) tussenpersonen. Zo durven internationale hotelketens bijna nergens in Albanië een hotel te bouwen, uit angst dat er later eigendomstitels boven komen drijven, die hen dwingen hun vastgoed af te staan. De Soto spreekt daarom van ‘dead capital’: veel derde wereld landen hebben kapitaal dat niet zichtbaar gemaakt kan worden en daarom niet aangewend kan worden voor economische ontwikkeling. Hij verklaart de opkomst van de westerse landen en de onderontwikkeling van derde wereld landen uit het wel of niet hebben van goed opgezette basisregistraties.

Juridisch
Juridisch zijn basisregistraties buitengewoon bijzonder. Niet alleen omdat het bestaan van de registraties door een speciale wetten gereguleerd zijn (‘wet op de gba’ , etc.), maar veel meer omdat de gegevens in elke basisregistratie ‘juridische feiten’  behelzen.

Basisregistraties bevatten niet zozeer blote feiten, maar veeleer juridisch verankerde feiten met rechtsgevolgen.  Dit is een heel vaak onbegrepen aspect van basisregistraties. Veel organisaties hebben informatiesystemen en de invoerschermen kunnen door alle medewerkers bediend worden. Als een klant meldt dat hij ergens anders woont, dan vullen we dat toch gewoon in? Maar als je goed kijkt, zijn er op zijn minst twee problemen bij het opvoeren van een nieuw adres voor een bestaande klant. Allereerst moet je je afvragen of het adres juridisch wel bestaat. Voor elke straatnaam en elk huisnummer heeft een gemeente in Nederland een straatnaam-besluit en een huisnummer-besluit genomen. Dat besluit is schriftelijk vastgelegd, en alleen die adressen kunnen juridisch bestaan. Bij veel sociale diensten, maar ook bij de belastingdienst, voert men gewoon het adres op dat de klant opgeeft. Bij sociale diensten frauderen klanten daarmee. Ze geven een niet bestaand adres op, organiseren een verhuisbericht op dat niet bestaande adres (dat doet TNT gewoon) en laten de correspondentie via dat niet bestaande adres doorsturen naar een adres waarop ze samenwonen (dat ze willen verbergen voor de sociale dienst). Idealiter zou het zo moeten zijn dat er in alle informatie-systemen van de Nederlandse overheid een geautoriseerde adressentabel is opgenomen, waaruit de medewerkers moeten kiezen. Dit is waarschijnlijk in nog geen 5% van de gevallen zo geregeld.

Maar zelfs als het adres dat wordt opgevoerd een juridisch bestaand adres is, zijn we er nog niet. De burger kan wel melden dat hij/zij op een bepaald adres woont, maar is dat ook zo? Bij de afdelingen burgerzaken zijn er protocollen en procedures om de juistheid van die mededeling te (proberen te) garanderen, en zijn er buitendiensten om de aangegeven feiten te controleren. Alle andere overheidsorganisaties hebben die kwaliteitsvoorzieningen niet en toch schrijven de meesten van hen op wat de burger hen meldt.

Rechtsgevolgen
Een ander juridisch aspect betreft de rechtsgevolgen. Basisregistraties bevatten juridisch gevalideerde feiten, juist omdat aan die feiten juridische consequenties zijn verbonden. Zo is het hebben van een adres nodig om stemrecht te verwezenlijken, bepaalt dat adres of je wel of geen recht op bijstand hebt en hoeveel dat dan is (voordeurdelersregeling), waar je je kind op school mag doen, voor welke kinderopvangregelingen je in aanmerking komt, of je huur- en zorgtoeslag kan krijgen. Zonder geldig adres kan je geen auto op je naam zetten. Hoe kan het CJIB anders boetes opleggen? Als een auto op jouw naam staat in het kentekenregister, dan mag de Belastingdienst motorrijtuigen belasting bij jou heffen. Het zijn niet alleen rechtsgevolgen in de relatie tussen burger en overheid, maar ook onderling, tussen burgers. Met name het erfrecht is zeer sterk afhankelijk van een goede basisregistratie. Staat in het bevolkingsregister dat een bepaald persoon jouw vader is, dan ben jij zijn erfgenaam. Valt een boom van de buurman op jouw erf, dan kan je via kadaster de rechtmatige eigenaar van dat perceel achterhalen en hem aansprakelijk stellen. Het kenteken voorziet in diezelfde behoefte: bij een aanrijding kan je vaststellen wie de eigenaar is van de bij het ongeluk betrokken auto(‘s). Etc.

Wetgevingskwaliteit
Ook voor wat betreft wetgevingskwaliteit is het stelsel van basisregistraties bepaald relevant. Al sinds de jaren zeventig weten we van het bestaan van ‘wetgevingsfamilies’. Konijnenbelt heeft ons laten zien dat elk departement zijn eigen familie van wetten maakte, en dat daar per familie andere gewoonten, gebruiken en aanpakken bij waren ontstaan. De verkokerde organisatie van de Rijksdienst was ook terug te vinden in de verkokerde wetgeving. Nu hebben de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waarvan de meeste later vertaald zijn in de algemene wet bestuursrecht, al voor een zekere horizontale harmonisatie gezorgd. Maar vanuit informatiekundig oogpunt zou ook de informatievoorziening in alle wetgeving geharmoniseerd moeten worden. Er zou een soort wet moeten komen, bijvoorbeeld de wet houdende algemene bepalingen betreffende de informatievoorziening, waarin de belangrijkste definities worden gegeven, van personen, inwoners, ondernemingen, enzovoorts. Net als de wet algemene bepalingen milieuhygiëne, die de begrippen voor de oppervlaktewaterwet, de luchtkwaliteitswet, etc., harmoniseerde, kunnen hierin de kaders geschapen worden. Dan hoeft in de materiewetten slechts verwezen te worden naar deze kaderwet. Harmonisatie van begrippen zou tot een enorme vereenvoudiging van wetgeving en uitvoering kunnen leiden, en als harmonisatie van de begrippen niet mogelijk is (bijvoorbeeld omdat dat leidt tot aantasting van opgebouwde rechten) dan is bijna altijd een harmonisatie mogelijk van de componenten van waaruit een begrip is opgebouwd.

Privacy
Een laatste juridisch punt is de privacy. Hier neem ik een buitengewoon radicaal, en ander standpunt in dan de meesten doen op dit punt. Basisregistraties bevatten juridisch gevalideerde feiten met rechtsgevolgen. Dat doen we om het maatschappelijk, economisch en juridisch verkeer te faciliteren. Van de juridisch vastgestelde feiten wordt vaak een akte opgemaakt en de feiten worden vastgelegd in een register. Deze registers zijn principieel openbaar. Het geboorteregister is openbaar, in die zin dat alle geboorten door gemeenten per week bekend gemaakt worden. Het huwelijksregister is openbaar, en huwelijken worden zelfs van tevoren aangekondigd, om mensen in de gelegenheid te stellen bezwaar te maken (bijvoorbeeld omdat iemand al gehuwd is). Het hypotheek register is openbaar, hoe zouden banken anders kunnen controleren of op een bepaald goed al onderpand is genomen? Het kadaster is openbaar, etc. Basisregistraties kennen geen doelbinding, zij zijn principieel doelloos. Zij leggen slechts juridische feiten vast. En deze leggen ze vast ten behoeve van het maatschappelijk, juridisch en economisch verkeer. Interessant is de vraag of er een verschil is tussen elke basisregistratie afzonderlijk en het stelsel. Immers, een adres is een authentiek gegeven, de persoonsgegevens zijn authentiek, maar is de verbinding van een bepaald persoon aan een bepaald adres dan ook authentiek? Die verbinding is juridisch gezien ook een nieuw feit?

Economisch
Economisch zijn basisregistraties van ongekende betekenis. Het Nederlandse kadastrale systeem is bijna perfect en zorgt ervoor dat huizenbezit juridisch zeer moeilijk betwistbaar is. Bijgevolg kunnen banken de huizen en percelen als onderpand gebruiken bij het verstrekken van leningen. De kapitaalsaccumulatie en economische groei die hiervan het gevolg zijn, zijn werkelijk van onschatbare waarde. Als we De Soto’s redenering zouden volgen, zou het welvaartspeil wel eens tientallen procenten lager kunnen liggen, als in West Europa de documentatie van identiteit en bezit niet zo goed was gereguleerd.

Basisregistraties niet alleen voor de overheid!
De tot nu toe gevoerde projecten rond de basisregistratie hebben zich veel te veel op de overheid gefocust. Het huidige, hoge niveau van juridisch en economisch verkeer van bedrijven onderling en van burgers onderling, en tussen burgers en bedrijven kan alleen maar bestaan bij de gratie van goede basisregistraties. Hoe kan je anders zaken doen met andere bedrijven, als je niet (bij KvK) kan controleren of dat bedrijf echt (juridisch) bestaat, en je zeker weet dat de natuurlijke personen, die als bestuurders staan gemeld bij dat bedrijf, ook werkelijk juridisch traceerbaar zijn? Durf je nog een auto te verkopen, als je niet zeker weet dat vanaf het moment dat de overdracht is beklonken, je aansprakelijkheid voor die auto is komen te vervallen (het vrijwaringsbewijs van de RDW biedt die garantie)?

Voor de overheid zijn basisregistraties van grote economische betekenis, vooral omdat het onbetaalbaar zou zijn als elke overheidsorganisatie zelf alle informatie van de belangrijkste objecten van overheidssturing (mensen, bedrijven, scholen, panden, etc.) moesten gaan inwinnen, bijwerken enzovoorts.

Organisationeel
Het is bijna niet uit te leggen hoe radicaal de invloed van het principe van basisregistraties is op de inrichting en werking van organisaties. Overheidsorganisaties zijn taakorganisaties, die gebaseerd op een wettelijke bepaling en die een specifieke taak uitvoeren. Deze organisaties zijn hiërarchisch gestuurd, en zijn ingericht naar het principe van functionele specialisatie: voor elk type taak binnen de organisatie is een bepaalde afdeling ingericht en de afstemming van die verschillende taken wordt verricht door het management (organiseren is arbeidsdeling x integratie).  Met de toename van  de complexiteit, dynamiek en verwevenheid van de opdrachten die organisaties uitvoeren, hebben we de laatste decennia een ontwikkeling gezien naar ‘divisie-structuren’. Bij gemeenten sprak men dan van sectorenmodel, dienstenmodel, bij het rijk zagen we de DG’s en directies steeds belangrijker worden. Deze eenheden kregen dan wat we noemden ‘integrale management verantwoordelijkheden’. Dit kwam erop neer dat elke eenheid eigen keuzen mocht maken ten aanzien van de belangrijkste middelenfuncties (financiële systemen, personeelssystemen, ICT-systemen, juridische systemen). Deze ontwikkeling versterkte echter de verkokering, en de laatste jaren zien we dan ook een kentering. Bij gemeenten streeft men steeds vaker naar een directiemodel. De rijksoverheid streeft naar een concern-model. De belangrijkste middelen functies worden dan collectief (meestal centraal, maar dat is echt iets anders!) georganiseerd, in zogenaamde shared service centres. Men beoogt hiermee de efficiency te verhogen. Het zou het lijnmanagement moeten helpen te focussen op de inhoud van hun taak, en niet afgeleid te worden door aandacht voor de P,F,I en J-vraagstukken.

Transformatie van functionele hierarchien naar horizontale netwerken/ketens
Wat er echter aan de hand is, is dat er een veel fundamenteler transformatie aan de orde is, waarbij organisaties niet meer zozeer verticaal georganiseerde taakorganisaties zijn, maar veel meer horizontaal verbonden netwerkorganisaties. Elke organisatie beperkt zich tot haar kernkwaliteiten en zij vervult haar opdrachten door in steeds wisselende coalities oplossingsgerichte verbindingen aan te gaan met daarvoor relevante andere organisaties. Publiek private grenzen worden hiervoor steeds vaker, noodzakelijkerwijs, overschreden.

Papier niet meer belangrijkste technologie
Organisaties zijn tot nu toe niet alleen verticaal, hiërarchisch ingericht, zij zijn ook papiergedreven. Onze functionele hiërarchieën zijn eigenlijk gebaseerd op de technologie van het verwerken van papier. Dat papier kan een formulier zijn, een brief of een dossier. Ondanks alle computers is papier nog steeds de dominante vorm waarmee we informeren en communiceren. Heel langzaam beginnen we computers daarbij te gebruiken, door bijvoorbeeld aanvraagformulieren elektronisch te ontvangen, door emails te accepteren, door elektronische dossiers te ontwikkelen. Maar in de kern doen we dan het papieren tijdperk na, maar nu digitaal.  Dit is het lot van elke nieuwe technologie. De eerste jaren na de uitvinding van de nieuwe technologie, passen we deze toe alsof het de oude is (‘bij de uitvinding van de telefoon zei men: dat is handig, dan kunnen we bellen dat het telegram er aan komt”). De eerste dertig jaar na de uitvinding van de automobiel leek deze nog wel erg veel op een postkoets. Het was niet meer dan een postkoets met hulpmotor.

Als organisaties werkelijk gebruik gaan maken van de mogelijkheden die digitale informatievoorziening hen biedt, en daarbij in het bijzonder de beschikking krijgen over een stelsel van basisregistraties, dan gaan dienstverlening, procesinrichting, werking en sturing er allemaal anders uitzien. In de dienstverlening kunnen de administratieve lasten sterk gereduceerd worden, doordat veel vragen niet meer gesteld hoeven te worden, maar ook omdat de bij die vragen meegevraagde bewijsstukken ook niet meer geleverd hoeven te worden. Immers, bewijsstukken zijn eigenlijk uitdraaien van andere overheidscomputers. De dienstverlening kan meer op maat en meer geïntegreerd geleverd worden. Dat kan multidimensionaal, in die zin dat je zowel naar life-events, als naar doelgroepen als naar territoir klantindelingen tegelijkertijd actief kunt laten zijn. De integratie van de dienstverlening kan zo dicht mogelijk bij het event, danwel de locatie plaatsvinden, omdat de diensten elektronisch ontsloten kunnen worden. De procesinrichting verandert ook dramatisch. Nu bepaalt de snelheid waarmee we papier verplaatsen in een organisatie de doorlooptijd. De meeste processtappen zijn sequentieel georganiseerd en bij elke overdracht zit een controleslag. Bijgevolg is de doorlooptijd vaak lang, terwijl de productietijd beperkt is. Een aanvraag voor bijstand kan zo maar 30 dagen duren, terwijl het totaal der activiteiten daarvoor niet meer dan 4 uur bedraagt. Alle andere tijd wordt besteed aan de overdracht. Deze tijd is zolang omdat de overdracht niet per dossier gebeurt, maar per stapel van dossiers. Als processen gedigitaliseerd worden, veel controleslagen verwijderd kunnen worden omdat de basisinvoer uit vooraf gevalideerde gegevensbronnen komen en/of omdat de gebruikte informatiesystemen automatische controles op de invoer en handelingen verrichten, en de processtappen parallel in plaats van sequentieel verricht kunnen, en er tegelijkertijd workflow tools worden ingezet om het dossier direct na elke handeling door te sturen naar het volgende behandelpunt, kunnen veel werkprocessen in zeker een tiende van hun doorlooptijd verricht worden. Een bijstandsuitkering kan dan binnen drie dagen verstrekt worden. Bijgevolg verdwijnen er veel hulpprocessen (zoals bevoorschotting en herberekeningen), omdat de organisatie die geïntroduceerd heeft omdat het hoofdwerkproces een te lange doorlooptijd had. Als er tenslotte tracking en tracing wordt doorgevoerd, met inzage voor de klant, dan wordt ook het aantal keren dat de kant via balie of telefoon contact zoekt, gereduceerd.

Niet alleen de dienstverlening en de processen veranderen, ook de inrichting van de organisatie verandert. Organisaties worden proces en ketengerichte organisaties. De organisaties bestaand uit relatief autonome modules, die dwingend gebruik maken van gemeenschappelijke juridische, financiele, personele en technologische shared services voor hun middelen functies. De modules richten zich op de uitvoering van bepaalde primaire taak-componenten en zorgen ervoor dat in steeds wisselende coalities verbindingen van die componenten ontstaan voor de klant.

De sturing van het stelsel
Ik deel de mening van het WRR-rapport dat er niet voldoende politiek bestuurlijke sturing is op het stelsel van basisregistraties. Erger nog, er is sprake van function creep: er worden applicaties in het leven geroepen, die steeds meer informatie van burgers vastleggen, terwijl steeds meer organisaties langzaam maar zeker toegang krijgen tot die vastgelegde informatie. Dat is niet een kwantitatieve verandering, maar een kwalitatieve verandering. De e-overheid is iets anders dan de i-overheid. Die laatste is getransformeerd, zoekt naar nieuwe vormen van burgerschap en ondernemerschap, en is meer vraaggericht in haar dienstverlening, terwijl zij klantgericht (is niet zelfde als klantvriendelijk!) is in haar handhaving. Er wordt gestuurd op doelgroepen en life-events. Er zijn minder ambtenaren, vooral qua aantallen managers en staf-medewerkers. Uitvoerenden zijn steeds vaker professionele professionals (zie mijn publicatie daarover uit 2011), met meer ruimte en een breder taken- en handelingspakket.

Om deze transformatie tot stand te brengen, is politieke sturing nodig, en moet men meer in lagen sturen, dan in kokers. Met name de informatie-laag is dan belangrijk om in samenhang te sturen, omdat informatie de brandstof is waar bijna alle overheidsprocessen op draaien. De huidige brandstof is slecht van kwaliteit, waardoor er veel fouten worden gemaakt, die niet alleen ten koste van de burger of de ondernemer kunnen gaan, maar die de overheid miljarden kost. Ik schat dat er zeker 10 miljard te winnen is, zie daarvoor mijn column: http://nyti.ms/H18psk .

Die sturing is niet alleen technisch (semantische harmonisatie, koppelvlakken, en andere ‘Digidingen’), maar ook organisationeel (afdwingen dat alle werkprocessen er gebruik van gaan maken) en vooral ook politiek: visie op overheid van de 21^e eeuw, de rol van burgerschap en zelforganisatie, en de rol en positie van de overheid in de informatiesamenleving.

Privacy
Privacy is een niet te onderschatten vraagstuk, maar de huidige manier van denken over privacy is achterhaald. Niet het vastleggen van informatie moet gereguleerd worden, maar vooral het gebruik. Daarbij komt dat de overheid informatiesnelwegen moet aanleggen, waarbij er controle op inhoud, kwaliteit en rechtmatigheid van het vervoer van informatie plaatsvindt. Daarvoor is een sectoraal netwerk nodig, dat zelf weer intersectorale verbindingen heeft. Aldus ontstaat een genest netwerk van snelwegen, net zoals we gemeentelijke, provinciale en nationale wegen hebben. Logging, autorisatie en vooral ook slimme vragen (geen gegevens vragen, maar samengestelde informatie) zijn nodig. Tot slot moet elke informatielevering een juridische basis hebben (de vraag mag alleen gesteld worden, als daar een wettelijke bepaling onder ligt) en een juridische status (als de vraag elektronisch is beantwoord, mag er niet meer om schriftelijke informatie gevraagd worden).

Hergebruik
Het hergebruik van informatie zal het uitgangspunt moeten zijn. Daar zijn nog veel haken en ogen aan, dus dat kan niet in 1 keer. En het kan zeker niet bij wet geregeld worden. We zien nu al dat de BAG en het GBA als basisregistratie zo zijn ingericht, dat bepaalde uitvoeringsprocessen slecht lopen.

Beveiliging
Het kan niet genoeg benadrukt worden dat beveiliging op een extreem hoog niveau moet liggen. Daarom kan overheidsinformatie ook niet zomaar over internet. Zowel de aanvoerwegen, als de afvoerwegen van de informatiesnelwegen moeten aan extreem strenge eisen voldoen. De snelwegen zelf zijn natuurlijk ook streng beveiligd.

Ioverheid
De i-overheid gaat er gewoon komen. De macrosociale ontwikkelingen zijn onmiskenbaar. De vraag is of we daar politieke sturing aan willen geven, of dat we ons dat laten gebeuren. Geven we er geen sturing aan, dan missen we de kansen om de schadelijke gevolgen te beperken, en missen we ook de kansen om de voordelen die onmiskenbaar zijn, te plukken. Ik ben de laatste die zal zeggen dat we hiermee naar een mooiere samenleving gaan. Maar hebben we de industriële samenleving kunnen tegenhouden? Of zijn we, met ons Rijnlands model, er in geslaagd een industriële samenleving te vinden, waar een aantal scherpe kanten vanaf gehaald zijn?